中国养老金制度改革何去何从

中国社科院郑秉文教授主编的《中国养老金发展报告2011》日前发布。这是中国第一部养老金发展报告，采用大量翔实的资料和丰富的数据，对中国基本养老保险、企业年金、全国社保基金、商业养老保险以及各项养老保障基金做了深入研究，并从“老龄化成本”角度，探讨欧债危机的养老金诱因，以希腊养老金引发的财务风险为鉴，为中国养老金改革列出清单。

回顾世纪交替之际，中国宣布进入老龄化社会，人们对养老问题的关注度空前高涨。实际上，在此10多年前，中国就已经从制度上进行大幅度调整以应对人口趋势变化。20世纪90年代初，中国养老金制度启动改革，引入个人缴费。此后，改革不断深入，建立社会统筹和个人账户相结合的筹资模式，扩大制度覆盖面，逐步降低养老金替代率，建立非职工群体的社会养老体系等等。历时20年的养老金改革，中国初步形成了基本养老与补充养老相结合的养老保险体系，一些留置在体系之外的群体正在不断被吸纳。2009年和2010年试行农村社会养老保险和城镇居民养老保险，填补了中国养老金制度的空缺，使我国养老保险实现了制度全覆盖。城镇基本养老保险的参保人数从上世纪90年代初的5700余万人增至现在的2.57亿人，农村社会养老保险参保人数已经超过1亿人，加上城镇居民社会养老保险参保群体，养老保障制度已覆盖4亿多人口。

随着参保人数的不断增加和参保群体的不断扩大，养老金问题已经成为社会关注的热点和焦点，老百姓越来越希望清晰地了解中国养老金制度现况和前景。阅读这部著作，引起许多共鸣。

一是中国养老金的“支柱建设”刻不容缓。1994年世界银行发布《防止老龄危机》的报告，提出“三支柱”养老金体系的建议(2005年世行发布的《21世纪老年人的收入保障：养老制度改革的国际比较视野》报告，在此基础上更新为“五支柱”)。

中国实行多层次养老保障制度，其中包括基本养老保险、企业年金、自愿性商业保险和养老储蓄等。作为“第一支柱”，基本养老保险实行“统账结合”模式，随着扩面和缴费基数的扩大，基金收入和积累额不断增加。到2010年底，各地社会统筹账户上共积累了1.53万亿元资金，个人账户记账额达到1.96万亿，其中实账积累2039亿元，作为战略储备的全国社会保障基金也已达到8568亿元。

“第二支柱”的企业年金相对规模小的多。20年来，中国企业补充性养老保险一直走的太慢太辛苦。2004年出台的两个《办法》建立了企业年金的正式制度，但时至今日其补充功能离我们的期待还是相去甚远。到2010年底，我国建立企业年金计划的企业仅是实体企业总数的0.3%，企业年金基金2809亿元，仅相当于两市市值的1%，参与人数仅为就业人数的1.5%，不到参加基本养老保险人数的7%(6.88%);中国企业年金资产占GDP的比重为0.7%，而OECD平均为75%。

商业养老保险和个人养老储蓄是养老金体系的“第三支柱”。目前养老保险公司主要面向企业年金，承担代理人角色，商业养老保险尤其是个人商业养老保险还没有形成规模。由此看来，社会养老的财务重担几乎都压在了基本养老保险这一个支柱上，急需要第二支柱与第三支柱跟上。《报告》对我国企业年金市场进行了综合研究，发现我国投资管理人市场集中度较低，反映了企业年金市场较高的竞争性。但是因为企业年金总体规模不大，竞争性导致的资金分散使企业年金投资管理人处于“吃不饱”的状态。为此，《报告》建议提高享受税收优惠的缴费比例上限，并选择“部分TEE”的过渡性税收优惠模式，激励企业年金参保。同时，大力发展集合年金计划，吸纳更多中小企业加入到企业年金中。很显然，作为市场主体的金融机构，有积极性也有能力做好企业年金，需要的是政策推动，让这个市场尽快成长起来。

二是基本养老保险保值增值迫在眉睫。《报告》中提到因为缴费人数的增加和缴费基数的扩大，近年来我国养老金征缴收入不断增加，但是收入来源单一。2010年底中国基本养老保险基金主要存在银行“吃利息”，1.53万亿的基金结余，只收到了274亿元的利息，投资收益率跑不赢CPI涨幅，基金实际收益率为负值。郑秉文教授曾估算，1998年以来这种单一投资形式造成基本养老保险基金收益损失6000亿元。这是应得未得的名义“亏损”，还有一项实际“亏损”。自1997年全国建立基本养老保险个人账户以来，因转型成本没有彻底解决，个人账户资金被用来支付当期养老金，造成个人账户15年来基本是空账运行。尽管2000年辽宁试点后中央政府不断扩大做实个人账户的试点，但10年来做实的账户也只有2039亿元，相对于19596亿元的记账额来说，只是杯水车薪。触目惊心的现实，要求我们深挖问题根源，及早着手应对，避免更严重的问题出现。《报告》提出建立全国统一的养老保险基金投资管理体制，这是个大胆的设想，也是当前最适宜的改革方案。这项改革一旦具体化并付诸实施，意味着中国将再建一只主权养老保险基金。可以推想，相对于全国社会保障基金来说，基本养老保险基金(先这么称呼)将更注重资产的流动性和配置结构，既要能够满足当前支付，又要能够实现保值增值。

三是改革路径须审慎选择。《报告》中对希腊债务危机之养老金诱因的揭示非常给力。希腊的债务危机牵动了欧元经济区的主神经，短时期内演化成整个欧洲范围内的债务危机和信用危机，并在欧洲政坛上掀动大浪。而这些欧洲大陆上经济社会的波动，竟主要源自于养老金制度。在过去半个世纪，福利国家引来无数羡慕，国内甚至有“养老到欧洲”的流行说法。可是世事变迁，原来的制度设计面对汹涌而至的老龄化，显得力不从心，甚至岌岌可危。希腊养老金的第二支柱很薄弱，企业年金总资产占GDP的比重仅0.01%，我们国家是0.7%，第一支柱是社会养老的主要受力者，这一点我们国家与希腊非常相似。希腊向欧洲敲响了债务警钟，中国也应从希腊事件中受到“启蒙教育”。《报告》用详尽的数据，抽丝剥茧，层层深入，深挖出希腊危机的养老金诱因，从参数调整、结构改革、体系建设、制度重塑、财务评估以及预警防范等六个角度，给出了中国养老金改革的重要命题。六个方面丝扣紧密，为中国养老金未来发展打造了一个完整的框架结构。

另外两个板块同样意义深刻。一个是中国养老金改革热点，另一个是国外养老金改革动态。在国内养老金改革内容上，《报告》就基本养老保险和企业年金两个方面，非常全面地汇集了十一个热点问题，包括提高退休年龄、《社会保险法》制定与实施、提高统筹层次、转移接续养老保险关系、社会保险费与税的选择、做实个人账户、养老金待遇调整机制以及“双轨制”退休金制度改革、企业年金税收优惠模式选择、最新年金管理办法的修订以及集合年金计划试点等。

在国外养老金改革上，《报告》分地区总结改革模式，提供了大量可参照信息。2008年金融危机给许多国家的养老基金尤其是主权养老基金带来不小的冲击，世界各地再次掀起了养老金大规模改革。西、南欧对养老金参数进行了修订，采取延迟退休、降低待遇、缩小计发基数等改革方案;东欧国家则多选择结构性改革，降低了个人账户比例;北美和亚太地区采取参量和结构相结合的改革措施。面对主权养老基金因金融危机而大幅缩水，许多国家拿起监管利器，或是收回市场化运作，或是调整投资方向，小心避让金融市场波动带来的影响。总体上看，虽然在风险投资方面都显得更加谨慎，但各国探索的改革路径仍各有差异。

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